33/13. La mediazione nella Relazione Finale dei “Saggi” di Napolitano (Osservatorio Mediazione Civile n. 33/2013)

Come noto, il 30 marzo scorso il Presidente della Repubblica Giorgio Napolitano ha promosso la costituzione di due gruppi di lavoro finalizzati a mettere a fuoco temi di estrema attualità e importanza in campo istituzionale ed in materia economico-sociale ed europea.

Il Quirinale ha ora rese note le Relazioni finali dei due gruppi di lavoro.

Si segnala, in particolare, la Relazione Finale del Gruppo di Lavoro sulle riforme istituzionali, la quale, al Capitolo V, dedicato all’“Amministrazione della Giustizia”, contiene alcune indicazioni anche in materia di mediazione civile.

In tema di giustizia civile, infatti (punto 26), si fa esplicito riferimento non solo alla promozione degli ADR, ma anche al tema della mediazione obbligatoria, proponendo al riguardo “l’instaurazione effettiva di sistemi alternativi (non giudiziari) di risoluzione delle controversie, specie di minore entità, anche attraverso la previsione di forme obbligatorie di mediazione (non escluse dalla recente pronuncia della Corte costituzionale –sent. n. 272 del 2012 – che ha dichiarato illegittima una disposizione di decreto legislativo che disponeva in questo senso, ma solo per carenza di delega)”.

La Relazione precisa inoltre che tali sistemi dovrebbero essere accompagnati da:

• effettivi incentivi per le parti;
• adeguate garanzie di competenza, di imparzialità e di controllo degli organi della mediazione.

Riportiamo di seguito l’intero Capitolo V (“Amministrazione della Giustizia”) della Relazione Finale del Gruppo di Lavoro sulle riforme istituzionali, così come pubblicato sul sito web officiale del Quirinale.

Fonte: Osservatorio Mediazione Civile n. 33/2013

(www.osservatoriomediazionecivile.blogspot.com

 Relazione Finale del Gruppo di Lavoro sulle riforme istituzionali

Istituito il 30 marzo 2013 dal Presidente della Repubblica

composto da Mario Mauro, Valerio Onida, Gaetano Quagliariello, Luciano Violante

12 aprile 2013

Capitolo V

Amministrazione della Giustizia

I conflitti ricorrenti tra politica e giustizia si affrontano assicurando che ciascun potere – quelli politici, legittimati dal processo democratico, e quello giurisdizionale, legittimato dal dovere di applicare la legge in conformità alla Costituzione - operi nel proprio ambito senza indebite interferenze in un quadro di reciproca indipendenza, di leale collaborazione, di comune responsabilità costituzionale. Una buona e costante “manutenzione dell’ordinamento” e una migliore qualità della legislazione favoriscono la certezza del diritto e prevengono i conflitti.

22.Gli obiettivi da perseguire nel campo della amministrazione della giustizia riguardano

principalmente:

a) il rispetto effettivo di tempi ragionevoli di durata dei processi, oggi carente

(come dimostrato dal moltiplicarsi dei ricorsi in base alla legge “Pinto” nonché alla

Corte europea dei diritti) sia sul piano della giustizia penale, amministrativa e

contabile, sia sul piano della giustizia civile (dove la lentezza dei procedimenti

penalizza lo sviluppo e la competitività del paese);

b) la riduzione della ipertrofia del contenzioso;

c) la maggiore efficacia dell’azione preventiva e repressiva, oltre che dei fenomeni

della criminalità organizzata, dei fenomeni di corruzione nella vita politica,

amministrativa ed economica;

d) l’esigenza di contenere il fenomeno dei contrasti fra diversi organi giudiziari,

nonché, sul piano penale e della giustizia contabile, il fenomeno di iniziative che

tendono ad intervenire anche in sostanziale assenza di vere, oggettive e già

acquisite notizie di reato o di danno erariale, in funzione di controllo

generalizzato su determinati soggetti o procedimenti.

e) il perfezionamento del sistema di tutela dei diritti fondamentali, che si avvale

oggi del riconoscimento pieno del diritto al giudice, dell’ampia apertura agli

strumenti di tutela internazionali, e di organi giudiziari indipendenti, ma non

sempre è effettivo a causa di lacune normative e di carenze organizzative.

23.Sotto il profilo della tutela dei diritti fondamentali, si propone, oltre che di perseguire

sul piano organizzativo il miglioramento della effettività dei rimedi di diritto interno,

di colmare le lacune più evidenti, come la mancata previsione dei reati di tortura e di

trattamento inumano e degradante sollecitati dalle convenzioni internazionali 20

(Convenzione ONU contro la tortura adottata nel 1984; art. 3 della Convenzione per

la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali diritti del 1950). Più a

lungo termine è auspicabile l’introduzione - per via di revisione costituzionale - di

forme di ricorso individuale per violazione dei diritti fondamentali davanti alla Corte

costituzionale, sul modello tedesco e spagnolo, soprattutto come rimedio a violazioni

discendenti da disfunzionamenti del sistema giudiziario.

24.Per la giustizia penale si propone:

a) la migliore definizione sul piano legale dei presupposti sulla base dei quali gli

organi delle Procure avviano e concludono le loro attività di indagine, con

particolare attenzione per gli strumenti investigativi più invasivi nei confronti dei

diritti fondamentali come, ad esempio, le intercettazioni delle conversazioni per

le quali dev’essere resa cogente la loro qualità di mezzo per la ricerca della prova,

e non di strumento di ricerca del reato. Occorre inoltre porre limiti alla loro

divulgazione perché il diritto dei cittadini a essere informati non costituisca il

pretesto per la lesione di diritti fondamentali della persona; b) il contenimento

della durata della fase delle indagini preliminari, così da giungere con

sollecitudine al contraddittorio processuale quando questo si imponga, e un più

stretto controllo giudiziario sui provvedimenti cautelari, specie allorché incidano

sulla libertà personale; c) l’introduzione di vincoli temporali all’esercizio

dell’azione penale (o alla richiesta di archiviazione) dopo la conclusione delle

indagini; d) la revisione delle norme sulla contumacia; e) ferme le garanzie per le

persone sottoposte a procedimento penale, l’adozione di misure dirette a

disincentivare l’esperimento di rimedi esclusivamente e palesemente dilatori⁽⁷⁾; f)

la possibilità di riconoscere l’irrilevanza del fatto ai fini della non configurabilità

del reato; g) la possibilità di considerare le eventuali condotte riparatorie come

cause estintive del reato in casi lievi; h) la sospensione del processo a carico degli

irreperibili, con relativa sospensione dei termini di prescrizione e con l’adozione

di misure per la conservazione delle prove; i) l’inappellabilità delle sentenze di

assoluzione per imputazioni molto lievi, tenendo conto dei rilievi formulati dalla

Corte costituzionale all’atto della declaratoria di incostituzionalità della legge che

rendeva inappellabili tutte le sentenze di assoluzione.

25.Sovraffollamento carcerario. Per contribuire al contenimento di un

sovraffollamento carcerario ormai insostenibile, si propone: a) di trasformare in pene

principali comminabili dal giudice di cognizione alcune delle attuali misure alternative

dell’esecuzione, come l’affidamento in prova e la detenzione domiciliare; b) un ampio

processo di depenalizzazione di condotte che possono essere meglio sanzionate in

altra sede; c) l’introduzione su larga scala di pene alternative alla detenzione; d) una

particolare attenzione va dedicata al tema del lavoro dei detenuti, che riduce

drasticamente la recidiva, rende il carcere più vivibile, rispetta la dignità della persona

detenuta; per questa ragione occorre una congrua assegnazione di risorse finanziarie.

26.Per la giustizia civile si propone: a) l’instaurazione effettiva di sistemi alternativi

(non giudiziari) di risoluzione delle controversie, specie di minore entità, anche

attraverso la previsione di forme obbligatorie di mediazione (non escluse dalla

recente pronuncia della Corte costituzionale –sent. n. 272 del 2012 – che ha

dichiarato illegittima una disposizione di decreto legislativo che disponeva in questo

senso, ma solo per carenza di delega); questi sistemi dovrebbero essere accompagnati

da effettivi incentivi per le parti e da adeguate garanzie di competenza, di imparzialità

e di controllo degli organi della mediazione; b) il potenziamento delle strutture

giudiziarie soprattutto per quanto attiene al personale amministrativo e

paragiudiziario, sgravando i magistrati da compiti di giustizia “minore”; c) la

istituzione del c.d. ufficio del processo; d) il potenziamento delle banche dati e della

informatizzazione degli uffici; e) l’adozione in tutti gli uffici delle “buone pratiche”

messe in atto da quelli più efficienti; f) la revisione in un quadro unitario

dell’ordinamento, del reclutamento e della formazione dei giudici di pace e degli altri

magistrati onorari, anche al fine di ampliarne le funzioni.

27. Ordinamento delle magistrature. La responsabilità disciplinare dei magistrati oggi

è amministrata dagli organi di governo interno, il CSM per la magistratura ordinaria e

gli uffici di presidenza, in varia composizione, per la magistratura amministrativa e

per quella contabile. Il Gruppo di lavoro rileva l’inopportunità - per istituzioni così

influenti - del solo “giudizio disciplinare dei pari” e propone che il giudizio

disciplinare per tutte le magistrature resti affidato in primo grado agli organi di

governo interno e in secondo grado, senza ricorso a gradi ulteriori, ad una Corte,

istituita con legge costituzionale. La Corte potrebbe essere composta per un terzo da

magistrati eletti dalle varie magistrature (in numero uguale per ciascuna magistratura),

per un terzo da eletti dal Parlamento in seduta comune (all'interno di categorie

predeterminate) e per un terzo da persone scelte dal Presidente della Repubblica tra

coloro che hanno titoli per accedere alla Corte Costituzionale⁽⁸⁾.

28.La dimensione moderna della indipendenza del magistrato si configura anche nei

confronti dei mezzi di comunicazione, che costituiscono un potere rilevante nelle

moderne società democratiche. Per la quantità di poteri discrezionali che esercita nei

confronti della reputazione, della libertà e dei beni delle persone, il magistrato deve

non solo essere ma anche apparire indipendente, non schierato con alcuna parte,

pena la perdita della fiducia e della reputazione, che costituiscono un patrimonio

essenziale e indisponibile per tutte le magistrature. E’ necessario rendere effettive le

regole e i codici deontologici che vietano al magistrato un uso improprio e

personalistico dei mezzi di comunicazione.

29.Al magistrato deve essere in ogni caso vietato di candidarsi nei luoghi ove ha

esercitato le sue funzioni; deve essere vietato di tornare a esercitare le sue funzioni nei

luoghi ove si è candidato o è stato eletto e deve essere vietato di assumere

responsabilità di governo regionale o locale nei luoghi ove ha esercitato le sue

funzioni.

30.Si propone per tutte le magistrature di introdurre una normativa più stringente

rispetto a quella attuale per ridimensionare sia il numero complessivo dei magistrati in

fuori ruolo sia la durata massima del fuori ruolo stesso. Si deve trattare di una

integrazione del percorso professionale del magistrato ordinario, amministrativo o

contabile, non di una carriera parallela a quella giurisdizionale.

31.Il CSM non dispone di una struttura amministrativa propria. Al fine di assicurare ai

consiglieri, togati e laici, del CSM un apporto professionale di alto livello ma non

condizionato da presupposti corporativi e correntizi, si propone – sulla falsariga di

quanto già era stato stabilito dalla legge n. 74 del 1990, non attuata perché ritenuta  implicitamente abrogata, che gli addetti agli uffici di supporto del CSM (ufficio studi

e funzioni affidate a magistrati segretari, oggi affidata ai magistrati segretari) siano

funzionari di alto livello e di accertata competenza, scelti per concorso.

32.Il CSM ha effettuato la copertura di posti vacanti negli uffici giudiziari con vistosi

ritardi e con conseguente danno per la funzionalità della giustizia. Occorre

individuare adeguate misure per prevenire queste inadempienze.

⁽⁷⁾ Valerio Onida esprime l’opinione che tra le misure da adottare nel campo della giustizia penale non debba mancare

una generale revisione del regime e dei termini della prescrizione dei reati che, nell’attuale sistema comportano la

vanificazione di risorse ed energie processuali e incentivano iniziative dilatorie. La revisione dovrebbe essere operata

nel rispetto della funzione di garanzia per l’indagato propria dell’istituto, e dell’esigenza di apprestare meccanismi

intesi ad assicurare la ragionevole durata dei processi.

⁽⁸⁾ Riserva di Gaetano Quagliariello. Ritiene che la responsabilità dei magistrati debba essere non solo disciplinare ma

anche di natura civile. E’ perfettamente consapevole della peculiarità e della delicatezza della funzione giudiziaria,

delle quali è necessario tener conto. Ma se da un lato tale peculiarità comporta che alla magistratura sia assicurata

l’indipendenza e che sulle materie relative all’ordinamento giudiziario si legiferi con attenzione ed equilibrio, dall’altro

l’attribuzione di poteri e prerogative che incidono sulla vita dei cittadini fino al punto di poterli privare della libertà

impone che vi sia una corrispondenza tra livello di autonomia e livello di responsabilità. Considera necessaria una

normativa sulla responsabilità civile dei magistrati che sia conforme al dettato costituzionale e che, in presenza di atti

compiuti con dolo o colpa grave in violazione di diritti, rimuova una situazione di eterogeneità che appare come un

incomprensibile privilegio rispetto alla disciplina che riguarda altre figure professionali il cui operato incide su beni

primari per le persone.

AVVISO. Il testo riportato non riveste carattere di ufficialità.