La Relazione CNEL.
All’interno della Relazione annuale sui livelli e la qualità dei servizi erogati dalle
pubbliche amministrazioni del 2012 il CNEL (Consiglio Nazionale Economia e
Lavoro) ha – per la prima volta – inserito una sezione dedicata alla giustizia
civile.
La Relazione annuale del CNEL al Parlamento e
al Governo sui livelli e la qualità dei servizi erogati dalle pubbliche amministrazioni
(centrali e locali) è volta alla costruzione di “sistemi di informazione
statistico-economica” e di “indicatori di risultato” concernenti le prestazioni
pubbliche nel campo del welfare; analizza dunque la qualità dei servizi pubblici forniti ad imprese e cittadini.
Estremamente significativo, dunque, è l’inserimento tra tali servizi anche di
quelli concernenti la gestione delle controversie civili; ciò a riprova dell’importanza
fondamentale che riveste la gestione efficiente ed efficace di tale tematica.
La situazione della giustizia
civile italiana.
Dall’indagine CNEL del 2012 emerge la nota “situazione
di gravissima sofferenza” in cui da anni versa la giustizia civile
italiana la quale, osserva il CNEL, non appare in grado “di adempiere una delle sue funzioni costituzionali”, ovvero quella offrire una risposta alla domanda di
giustizia in tempi ragionevoli.
Tale situazione, si legge nella Relazione,
appare “non sostenibile”; ciò un quanto:
- perpetua l’ingiustizia di una durata dei processi incompatibile con le legittime aspettative dei cittadini;
- le già scarsissime risorse umane assegnate ai tribunali sono in progressiva diminuzione.
Le possibili soluzioni.
In tale ottica pare potersi inserire l’istituto della mediazione.
È difatti la stessa Relazione 2012 a sottolineare
che “occorre
spostare l’attenzione non solo degli
operatori, ma anche della scienza giuridica e della scienze economiche e
sociali, dalla tecnica del processo alle
scelte di politica del diritto o dei diritti ed alla organizzazione strategica
ella Giustizia civile, ponendosi gli obiettivi della effettività e della qualità
dell’azione giudiziaria”.
In quest’ottica – prosegue l’indagine – appare quindi
innanzitutto necessario “partire
dall’analisi e dallo studio della domanda
di giustizia”: sul punto, dall’indagine comparata con le grandi
democrazie europee, emerge come il tasso
di litigiosità civile del nostro Paese costituisca “un’anomalia”, proprio a
causa dell’eccessivo numero di nuovi processi.
Appare al riguardo evidente – si ritiene – che un
ruolo fondamentale possa (e debba) essere giocato dall’istituto della mediazione che, però, per poter incidere in modo
significativo e, dunque, anche sul tasso di litigiosità che ci contraddistingue
(anche in un’ottica di prevenzione), necessita – appunto - di un
serio e programmatico impegno di politica in generale, e di politica del diritto
in particolare (dal punto di vista sociale, economico e tecnico-giuridico),
volto a consolidare tale istituto come parte
integrante del sistema della Giustizia civile, non come una realtà di nicchia
del tutto avulsa da essa.
La centralità del tema della mediazione civile
(appunto mediazione – come ADR – finalizzata alla conciliazione delle controversie
civili e commerciali), appare evidente anche laddove la Relazione CNEL
evidenzia la richiesta all’Avvocatura “di farsi carico del funzionamento complessivo
del sistema” con un forte impegno, oltre che per l’innovazione tecnologica,
verso “un serio impulso alla selezione pre-giudiziale degli strumenti di
tutela adottabili nell’interesse del cliente”.
Ancora una volta dunque uno dei possibili
strumenti di soluzione del problema appare essere la mediazione considerata non – in modo banale e semplicistico – come
unica soluzione al problema, né come radicale cancellazione del ruolo dell’assistenza
legale e della tutela giurisdizionale, quanto – all’opposto – come uno degli strumenti a disposizione proprio
degli operatori del diritto i quali, ciascuno con i propri compiti,
compongono il sistema della giustizia civile italiana che, indubbiamente (e
proprio alla luce della fondamentale importanza che la nostra Carta
costituzionale ad essa attribuisce) necessita un rinnovamento (1).
In questa logia pare potersi intendersi il riferimento alla mediazione obbligatoria cui il CNEL fa cenno, parlando, al riguardo, di “illusoria scorciatoia” ed identificando come tale istituto che risenta di un non approfondito studio della qualità del contenzioso.
Riportiamo di seguito abtract della Relazione annuale CNEL al Parlamento e al Governo sui
livelli e la qualità dei servizi erogati dalle pubbliche amministrazioni
centrali e locali alle imprese e ai cittadini, pubblicata sul sito web del
Consiglio Nazionale dell’Economia e del Lavoro, dove è reperibile anche il Volume II della Relazione, nel quale è
contenuto il cap. 3.4 interamente
dedicato alla Giustizia civile. Questo l’indice analitico:
2.3. Giustizia
2.3.1. La giustizia civile
Introduzione - La qualità della giustizia
civile. Conoscere la società per comprendere i problemi dell’amministrazione
della giustizia civile
1. Gli standards europei sulla qualità della
giustizia.
1.1. Gli standard europei sulla qualità della
giustizia. LA CEPEJ
1.2. I paradossi della Giustizia Civile
italiana in base al rapporto 2012 della Commissione Europea per la Efficienza
della Giustizia (CEPEJ) del Consiglio d’Europa.
2. L’arretrato della giustizia civile italiana
2.1. L’individuazione e la fotografia degli
arretrati. L’analisi qualitativa dell‘arretrato.
2.2 I Tribunali ripartiti per numero di cause
civili pendenti al 31/12/2010.
2.3 Affrontare l’arretrato. Definizione di
arretrato e di pendenza. Misure ordinarie o
straordinarie?
3. L ’amministrazione della Giustizia Civile in
Italia
3.1 Il principio di indipendenza della
magistratura e i modelli di amministrazione
della giustizia
4. La qualità della Giustizia in Europa
4.1 La qualità della giustizia ed il principio
di rendicontazione dei risultati
4.2. Lo sviluppo di sistemi di qualità della
Giustizia nei Paesi Europei
4.3. Sistemi statistici di qualità
5. La statistica giudiziaria in Italia.
5.1. La statistica giudiziaria nella giustizia
civile italiana
5.2 Le funzioni del Ministero: Fonti normative
e istituzioni competenti
5.3. L’utilizzo dell’informatica giudiziaria
per l’estrazione e l’elaborazione di
informazioni statistiche affidabili e omogenee:
a cosa serve
6. La valutazione di professionalità individuale
e la valutazione sistemica
6.1. La valutazione di professionalità individuale
e la valutazione dell’intero sistema giudiziario.
6.2. Tra le funzioni dell’Autogoverno in
Italia: l’organizzazione degli uffici
6.3. Gli standard medi di rendimento per la
valutazione della professionalità dei Magistrati
7. Le risorse
7.1 Le risorse e gli indicatori di performance.
l’ufficio per il processo. Il bilancio del
ministero della giustizia. Il decentramento
della spesa.
7.2 L’uso di strumenti convenzionali e di
protocolli per l’organizzazione della giustizia civile
8. La ragionevole durata del processo
9. La trattazione delle doglianze dell’utenza
Conclusioni
La Relazione è reperibile al seguente indirizzo web: http://www.cnel.it/53?shadow_documenti=23042
La Relazione è reperibile al seguente indirizzo web: http://www.cnel.it/53?shadow_documenti=23042
(1) Si veda su tali tematiche:
- SPINA, “Incostituzionalità della mediazioneobbligatoria: la mediazione
non è morta!”, in Osservatorio Mediazione Civile n. 119/2012 (www.osservatoriomediazionecivile.blogspot.com)
- L’Osservatorio Nazionale sulla Mediazione Civile compie 1 anno, in
Osservatorio Mediazione Civile n. 127/2012 (www.osservatoriomediazionecivile.blogspot.com).
Fonte: Osservatorio Mediazione Civile n. 130/2012
Consiglio
Nazionale dell’Economia e del Lavoro
Commissione
V – Gruppo di Lavoro per l’attuazione dell’art.9 della legge 15/2009
Introduzione
e Sommario
Relatore
Cons. Manin Carabba
Relazione
annuale al Parlamento e al Governo sui livelli e la qualità dei servizi erogati
dalle pubbliche amministrazioni centrali e locali alle imprese e ai cittadini
13
dicembre 2012
Testo
approvato dalla V Commissione istruttoria del CNEL, in data 7 novembre 2012;
all’esame dell’Ufficio di Presidenza, del Consiglio di Presidenza e dell’Assemblea
in data 21 novembre 2012.
Sommario
La Relazione sui livelli e la qualità dei
servizi delle pubbliche amministrazioni per il 2012 avvia, dopo le premesse
metodologiche e le prime esplorazioni e sperimentazioni del 2011, la
costruzione del Sistema federato sulle performance delle pubbliche
amministrazioni, gestito in partnership da CNEL e Istat, nell'area di
responsabilità del Ministro e del Dipartimento per la funzione pubblica,
concepito come componente del Portale statistico della Pubblica Amministrazione
(PA) e coordinato, in forma federativa, con il sistema delle informazioni e
rilevazioni aventi ad oggetto l'attività delle pubbliche amministrazioni.
La parte generale della Relazione è integrata
da una analisi della normativa e dell'esperienza amministrativa concreta in
materia di trasparenza, individuata come momento cruciale per la costruzione di
un sistema delle pubbliche amministrazioni paritetico, solidale e orientato
verso i risultati in termini di concreta fruizione da parte degli utenti di
servizi efficaci ed efficienti.
L'analisi comparatistica viene approfondita e
aggiornata, sempre sulla base del rapporto dell’Organizzazione per la
cooperazione e lo sviluppo economico (OCSE) “Government at a Glance 2011” (la
nuova edizione comparirà nel 2013), con riferimento anche ai rapporti
settoriali OCSE sulla sanità e sull'istruzione e nella cornice offerta da tutte
le fonti internazionali in materia di public administration.
Le parti speciali continuano l'opera avviata di
costruzione di sistemi di informazione statistico-economica e di indicatori di
risultato, sulla base di uno schema che distingue i due grandi campi del welfare
(nel cui ambito si aggiunge quest'anno una sezione dedicata all'istruzione) e
dei Servizi alle imprese. Si aggiungono quest'anno due nuove sezioni dedicate
all'ambiente ed alla giustizia civile.
Le sezioni così articolate per vaste aree
avviano un lavoro che dovrà confluire, con la certificazione di qualità del sistema
Istat-Sistan, nel Portale sulle performance della PA; ma offrono sin da ora una
base per un confronto con le parti sociali sui risultati misurati e percepiti e
possono costituire un punto di partenza, offerto al Governo e al Parlamento,
per la misurazione e valutazione delle politiche pubbliche in termini di
servizi resi ai cittadini e alle imprese.
La presente Relazione (la terza in attuazione
della legge n.15 del 2009), muovendo dalla diagnosi complessivamente da trarre
sulla base delle analisi compiute, apre, con doverosa cautela, la strada ad
alcune considerazioni critiche e suggerimenti costruttivi, che potranno essere
perfezionate e sviluppate dal CNEL nei termini propri di “Osservazioni e
proposte” e/o di proposte di legge, in conformità con la configurazione
costituzionale delle proprie attribuzioni.
…omissis…
La giustizia civile italiana è, da molti anni, in una
situazione di gravissima sofferenza, non essendo essa in grado di adempiere una
delle sue funzioni costituzionali, quella di offrire una risposta alla domanda
di giustizia in tempi ragionevoli.
Ciò accade nonostante la comparazione europea
provi il grande senso di responsabilità e spirito di abnegazione di giudici e
personale amministrativo che hanno assicurato e stanno assicurando prestazioni
di rendimento ampiamente superiori - al punto da non essere nemmeno
comparabili- con quelle rese da tribunali di paesi simili per dimensione e
tradizione democratica.
Questa situazione non è sostenibile nel tempo,
non solo perché perpetua l’ingiustizia di una durata di processi incompatibile
con le legittime aspettative dei cittadini, ma anche perché le già scarsissime
risorse umane assegnate ai tribunali sono in progressiva diminuzione, a causa
dei tagli lineari e dei blocchi di assunzione di personale divenuti una
costante della politica economica dei governi.
Le buone pratiche, peraltro diffuse a macchia
di leopardo sul territorio del Paese, migliorano certamente la qualità del
servizio, ma non sono la soluzione al problema dell’arretrato che grava sugli
uffici ed alla distribuzione e gestione delle risorse pubbliche. Occorre
spostare l’attenzione non solo degli operatori, ma anche della scienza
giuridica e della scienze economiche e sociali, dalla tecnica del processo alle
scelte di politica del diritto o dei diritti ed alla organizzazione strategica
ella Giustizia civile, ponendosi gli obiettivi della effettività e della
qualità dell’azione giudiziaria.
E’ dunque necessario, innanzitutto, partire
dall’analisi e dallo studio della domanda di giustizia; la comparazione
dimostra che il tasso di litigiosità civile del nostro Paese costituisce
un’anomalia, per l’eccessivo numero di nuovi processi, se rapportato a quello
delle grandi democrazie europee.
All’avvocatura si deve richiedere di farsi
carico del funzionamento complessivo del sistema con un forte impegno per
l’innovazione tecnologica ed un serio impulso alla selezione pre-giudiziale
degli strumenti di tutela adottabili nell’interesse del cliente.
Al contempo, è indispensabile che i soggetti
pubblici che hanno la responsabilità politica dell’amministrazione delle
risorse (il Ministero della Giustizia), la responsabilità costituzionale della
gestione dell’autogoverno (Consiglio Superiore della Magistratura e Consigli
Giudiziari) e la responsabilità organizzativa ed amministrativa dell’attuazione
della politica giudiziaria (i tribunali ed i loro presidenti) garantiscano la
trasparenza e l’efficacia/efficienza del loro operato, anche accrescendo il
ricorso a strumenti e metodologie moderne per la gestione delle risorse sulla
base di una programmazione orientata al risultato, per progetti e per
obiettivi, e secondo forme di gestione decentrata ed “ex post” su una accountability
fondata su indicatori di risultato, relativi non solo alla quantità di lavoro, ma
anche e soprattutto alla qualità del servizio reso.
E’ inoltre necessaria una nuova relazione con
l’utenza, che enfatizzi la trasparenza organizzativa degli uffici ed un nuovo
rapporto nella rilevazione delle aspettative del cittadino verso la Giustizia
civile.
AVVISO. Il
testo riportato non riveste carattere di ufficialità.
