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17 dicembre 2012

130/12. Relazione CNEL 2012 sulla qualità dei servizi pubblici: gravissima sofferenza della giustizia civile e riflessioni sulla mediazione (Osservatorio Mediazione Civile n. 130/2012)


La Relazione CNEL.

All’interno della Relazione annuale sui livelli e la qualità dei servizi erogati dalle pubbliche amministrazioni del 2012 il CNEL (Consiglio Nazionale Economia e Lavoro) ha – per la prima volta – inserito una sezione dedicata alla giustizia civile.
La Relazione annuale del CNEL al Parlamento e al Governo sui livelli e la qualità dei servizi erogati dalle pubbliche amministrazioni (centrali e locali) è volta alla costruzione di “sistemi di informazione statistico-economica” e di “indicatori di risultato” concernenti le prestazioni pubbliche nel campo del welfare; analizza dunque la qualità dei servizi pubblici forniti ad imprese e cittadini.

Estremamente significativo, dunque, è l’inserimento tra tali servizi anche di quelli concernenti la gestione delle controversie civili; ciò a riprova dell’importanza fondamentale che riveste la gestione efficiente ed efficace di tale tematica.

La situazione della giustizia civile italiana.

Dall’indagine CNEL del 2012 emerge la nota “situazione di gravissima sofferenza” in cui da anni versa la giustizia civile italiana la quale, osserva il CNEL, non appare in grado “di adempiere una delle sue funzioni costituzionali”, ovvero quella offrire una risposta alla domanda di giustizia in tempi ragionevoli.
Tale situazione, si legge nella Relazione, appare “non sostenibile”; ciò un quanto:

  • perpetua l’ingiustizia di una durata dei processi incompatibile con le legittime aspettative dei cittadini;
  • le già scarsissime risorse umane assegnate ai tribunali sono in progressiva diminuzione.

 Le possibili soluzioni.

In tale ottica pare potersi inserire l’istituto della mediazione.

È difatti la stessa Relazione 2012 a sottolineare che “occorre spostare l’attenzione non solo degli operatori, ma anche della scienza giuridica e della scienze economiche e sociali, dalla tecnica del processo alle scelte di politica del diritto o dei diritti ed alla organizzazione strategica ella Giustizia civile, ponendosi gli obiettivi della effettività e della qualità dell’azione giudiziaria”.
In quest’ottica – prosegue l’indagine – appare quindi innanzitutto necessario “partire dall’analisi e dallo studio della domanda di giustizia”: sul punto, dall’indagine comparata con le grandi democrazie europee, emerge come il tasso di litigiosità civile del nostro Paese costituisca “un’anomalia”, proprio a causa dell’eccessivo numero di nuovi processi.
Appare al riguardo evidente – si ritiene – che un ruolo fondamentale possa (e debba) essere giocato dall’istituto della mediazione che, però, per poter incidere in modo significativo e, dunque, anche sul tasso di litigiosità che ci contraddistingue (anche in un’ottica di prevenzione), necessita – appunto -  di un serio e programmatico impegno di politica in generale, e di politica del diritto in particolare (dal punto di vista sociale, economico e tecnico-giuridico), volto a consolidare tale istituto come parte integrante del sistema della Giustizia civile, non come una realtà di nicchia del tutto avulsa da essa.

La centralità del tema della mediazione civile (appunto mediazione – come ADR – finalizzata alla conciliazione delle controversie civili e commerciali), appare evidente anche laddove la Relazione CNEL evidenzia la richiesta all’Avvocatura “di farsi carico del funzionamento complessivo del sistema” con un forte impegno, oltre che per l’innovazione tecnologica, verso “un serio impulso alla selezione pre-giudiziale degli strumenti di tutela adottabili nell’interesse del cliente”.
Ancora una volta dunque uno dei possibili strumenti di soluzione del problema appare essere la mediazione considerata non – in modo banale e semplicistico – come unica soluzione al problema, né come radicale cancellazione del ruolo dell’assistenza legale e della tutela giurisdizionale, quanto – all’opposto – come uno degli strumenti a disposizione proprio degli operatori del diritto i quali, ciascuno con i propri compiti, compongono il sistema della giustizia civile italiana che, indubbiamente (e proprio alla luce della fondamentale importanza che la nostra Carta costituzionale ad essa attribuisce) necessita un rinnovamento (1).

In questa logia pare potersi intendersi il riferimento alla mediazione obbligatoria cui il CNEL fa cenno, parlando, al riguardo, di “illusoria scorciatoia” ed identificando come tale istituto che risenta di un non approfondito studio della qualità del contenzioso.

Riportiamo di seguito abtract della Relazione annuale CNEL al Parlamento e al Governo sui livelli e la qualità dei servizi erogati dalle pubbliche amministrazioni centrali e locali alle imprese e ai cittadini, pubblicata sul sito web del Consiglio Nazionale dell’Economia e del Lavoro, dove è reperibile anche il Volume II della Relazione, nel quale è contenuto il cap. 3.4 interamente dedicato alla Giustizia civile. Questo l’indice analitico:
2.3. Giustizia
2.3.1. La giustizia civile
Introduzione - La qualità della giustizia civile. Conoscere la società per comprendere i problemi dell’amministrazione della giustizia civile
1. Gli standards europei sulla qualità della giustizia.
1.1. Gli standard europei sulla qualità della giustizia. LA CEPEJ
1.2. I paradossi della Giustizia Civile italiana in base al rapporto 2012 della Commissione Europea per la Efficienza della Giustizia (CEPEJ) del Consiglio d’Europa.
2. L’arretrato della giustizia civile italiana
2.1. L’individuazione e la fotografia degli arretrati. L’analisi qualitativa dell‘arretrato.
2.2 I Tribunali ripartiti per numero di cause civili pendenti al 31/12/2010.
2.3 Affrontare l’arretrato. Definizione di arretrato e di pendenza. Misure ordinarie o
straordinarie?
3. L ’amministrazione della Giustizia Civile in Italia
3.1 Il principio di indipendenza della magistratura e i modelli di amministrazione
della giustizia
4. La qualità della Giustizia in Europa
4.1 La qualità della giustizia ed il principio di rendicontazione dei risultati
4.2. Lo sviluppo di sistemi di qualità della Giustizia nei Paesi Europei
4.3. Sistemi statistici di qualità
5. La statistica giudiziaria in Italia.
5.1. La statistica giudiziaria nella giustizia civile italiana
5.2 Le funzioni del Ministero: Fonti normative e istituzioni competenti
5.3. L’utilizzo dell’informatica giudiziaria per l’estrazione e l’elaborazione di
informazioni statistiche affidabili e omogenee: a cosa serve
6. La valutazione di professionalità individuale e la valutazione sistemica
6.1. La valutazione di professionalità individuale e la valutazione dell’intero sistema giudiziario.
6.2. Tra le funzioni dell’Autogoverno in Italia: l’organizzazione degli uffici
6.3. Gli standard medi di rendimento per la valutazione della professionalità dei Magistrati
7. Le risorse
7.1 Le risorse e gli indicatori di performance. l’ufficio per il processo. Il bilancio del
ministero della giustizia. Il decentramento della spesa.
7.2 L’uso di strumenti convenzionali e di protocolli per l’organizzazione della giustizia civile
8. La ragionevole durata del processo
9. La trattazione delle doglianze dell’utenza
Conclusioni

 La Relazione è reperibile al seguente indirizzo web: http://www.cnel.it/53?shadow_documenti=23042

(1)  Si veda su tali tematiche:

Fonte: Osservatorio Mediazione Civile n. 130/2012

Consiglio Nazionale dell’Economia e del Lavoro
Commissione V – Gruppo di Lavoro per l’attuazione dell’art.9 della legge 15/2009

Introduzione e Sommario
Relatore Cons. Manin Carabba
Relazione annuale al Parlamento e al Governo sui livelli e la qualità dei servizi erogati dalle pubbliche amministrazioni centrali e locali alle imprese e ai cittadini
13 dicembre 2012


Testo approvato dalla V Commissione istruttoria del CNEL, in data 7 novembre 2012; all’esame dell’Ufficio di Presidenza, del Consiglio di Presidenza e dell’Assemblea in data 21 novembre 2012.

Sommario

La Relazione sui livelli e la qualità dei servizi delle pubbliche amministrazioni per il 2012 avvia, dopo le premesse metodologiche e le prime esplorazioni e sperimentazioni del 2011, la costruzione del Sistema federato sulle performance delle pubbliche amministrazioni, gestito in partnership da CNEL e Istat, nell'area di responsabilità del Ministro e del Dipartimento per la funzione pubblica, concepito come componente del Portale statistico della Pubblica Amministrazione (PA) e coordinato, in forma federativa, con il sistema delle informazioni e rilevazioni aventi ad oggetto l'attività delle pubbliche amministrazioni.

La parte generale della Relazione è integrata da una analisi della normativa e dell'esperienza amministrativa concreta in materia di trasparenza, individuata come momento cruciale per la costruzione di un sistema delle pubbliche amministrazioni paritetico, solidale e orientato verso i risultati in termini di concreta fruizione da parte degli utenti di servizi efficaci ed efficienti.
L'analisi comparatistica viene approfondita e aggiornata, sempre sulla base del rapporto dell’Organizzazione per la cooperazione e lo sviluppo economico (OCSE) “Government at a Glance 2011” (la nuova edizione comparirà nel 2013), con riferimento anche ai rapporti settoriali OCSE sulla sanità e sull'istruzione e nella cornice offerta da tutte le fonti internazionali in materia di public administration.
Le parti speciali continuano l'opera avviata di costruzione di sistemi di informazione statistico-economica e di indicatori di risultato, sulla base di uno schema che distingue i due grandi campi del welfare (nel cui ambito si aggiunge quest'anno una sezione dedicata all'istruzione) e dei Servizi alle imprese. Si aggiungono quest'anno due nuove sezioni dedicate all'ambiente ed alla giustizia civile.

Le sezioni così articolate per vaste aree avviano un lavoro che dovrà confluire, con la certificazione di qualità del sistema Istat-Sistan, nel Portale sulle performance della PA; ma offrono sin da ora una base per un confronto con le parti sociali sui risultati misurati e percepiti e possono costituire un punto di partenza, offerto al Governo e al Parlamento, per la misurazione e valutazione delle politiche pubbliche in termini di servizi resi ai cittadini e alle imprese.

La presente Relazione (la terza in attuazione della legge n.15 del 2009), muovendo dalla diagnosi complessivamente da trarre sulla base delle analisi compiute, apre, con doverosa cautela, la strada ad alcune considerazioni critiche e suggerimenti costruttivi, che potranno essere perfezionate e sviluppate dal CNEL nei termini propri di “Osservazioni e proposte” e/o di proposte di legge, in conformità con la configurazione costituzionale delle proprie attribuzioni.

…omissis…

La giustizia civile italiana è, da molti anni, in una situazione di gravissima sofferenza, non essendo essa in grado di adempiere una delle sue funzioni costituzionali, quella di offrire una risposta alla domanda di giustizia in tempi ragionevoli.

Ciò accade nonostante la comparazione europea provi il grande senso di responsabilità e spirito di abnegazione di giudici e personale amministrativo che hanno assicurato e stanno assicurando prestazioni di rendimento ampiamente superiori - al punto da non essere nemmeno comparabili- con quelle rese da tribunali di paesi simili per dimensione e tradizione democratica.

Questa situazione non è sostenibile nel tempo, non solo perché perpetua l’ingiustizia di una durata di processi incompatibile con le legittime aspettative dei cittadini, ma anche perché le già scarsissime risorse umane assegnate ai tribunali sono in progressiva diminuzione, a causa dei tagli lineari e dei blocchi di assunzione di personale divenuti una costante della politica economica dei governi.

Le buone pratiche, peraltro diffuse a macchia di leopardo sul territorio del Paese, migliorano certamente la qualità del servizio, ma non sono la soluzione al problema dell’arretrato che grava sugli uffici ed alla distribuzione e gestione delle risorse pubbliche. Occorre spostare l’attenzione non solo degli operatori, ma anche della scienza giuridica e della scienze economiche e sociali, dalla tecnica del processo alle scelte di politica del diritto o dei diritti ed alla organizzazione strategica ella Giustizia civile, ponendosi gli obiettivi della effettività e della qualità dell’azione giudiziaria.
E’ dunque necessario, innanzitutto, partire dall’analisi e dallo studio della domanda di giustizia; la comparazione dimostra che il tasso di litigiosità civile del nostro Paese costituisce un’anomalia, per l’eccessivo numero di nuovi processi, se rapportato a quello delle grandi democrazie europee.

All’avvocatura si deve richiedere di farsi carico del funzionamento complessivo del sistema con un forte impegno per l’innovazione tecnologica ed un serio impulso alla selezione pre-giudiziale degli strumenti di tutela adottabili nell’interesse del cliente.
Al contempo, è indispensabile che i soggetti pubblici che hanno la responsabilità politica dell’amministrazione delle risorse (il Ministero della Giustizia), la responsabilità costituzionale della gestione dell’autogoverno (Consiglio Superiore della Magistratura e Consigli Giudiziari) e la responsabilità organizzativa ed amministrativa dell’attuazione della politica giudiziaria (i tribunali ed i loro presidenti) garantiscano la trasparenza e l’efficacia/efficienza del loro operato, anche accrescendo il ricorso a strumenti e metodologie moderne per la gestione delle risorse sulla base di una programmazione orientata al risultato, per progetti e per obiettivi, e secondo forme di gestione decentrata ed “ex post” su una accountability fondata su indicatori di risultato, relativi non solo alla quantità di lavoro, ma anche e soprattutto alla qualità del servizio reso.

E’ inoltre necessaria una nuova relazione con l’utenza, che enfatizzi la trasparenza organizzativa degli uffici ed un nuovo rapporto nella rilevazione delle aspettative del cittadino verso la Giustizia civile.

AVVISO. Il testo riportato non riveste carattere di ufficialità.