Ove il recepimento della direttiva
ha determinato l'adozione di modifiche sostanziali del quadro di mediazione
esistente o l'introduzione di un sistema di mediazione completo, è stato
compiuto un importante passo in avanti
nella promozione dell'accesso alla risoluzione alternativa delle controversie e
nel raggiungimento di un'equilibrata
relazione tra mediazione e procedimento giudiziario. Tuttavia, sono state
identificate alcune difficoltà pratiche
nel funzionamento dei sistemi di mediazione nazionali, connesse principalmente
alla mancanza di una "cultura"
della mediazione negli Stati membri, a una conoscenza insufficiente del
modo in cui gestire i casi transfrontalieri, al basso livello di
sensibilizzazione alla mediazione e al funzionamento dei meccanismi di
controllo della qualità per i mediatori (I).
La direttivasulla mediazione è stata introdotta per facilitare l'accesso alla
risoluzione alternativa delle controversie, promuovere la composizione
amichevole delle stesse e garantire che le parti che ricorrono alla mediazione
possano fare affidamento su un quadro giuridico prevedibile. Questo obiettivo
politico è valido ancora oggi e per il futuro: la mediazione può contribuire a evitare procedimenti giudiziari inutili a
spese dei contribuenti e a ridurre i
tempi e i costi associati alle controversie giudiziarie. A lungo termine
può creare una cultura non contenziosa
in cui non esistono né vincitori né perdenti, ma partner (I).
(I) Si veda la direttivan. 52 del 2008 relativa alla mediazione in materia civile e commerciale, in OsservatorioMediazione Civile n. 24/2012
Si riporta di seguito il testo del documento, così come reso noto dalle Istituzioni comunitarie al seguente link:
https://ec.europa.eu/transparency/regdoc/rep/1/2016/IT/1-2016-542-IT-F1-1.PDF
https://ec.europa.eu/transparency/regdoc/rep/1/2016/IT/1-2016-542-IT-F1-1.PDF
Fonte: Osservatorio
Mediazione Civile n. 63/2016
Bruxelles, 26.8.2016
COM(2016) 542 final
RELAZIONE DELLA COMMISSIONE AL PARLAMENTO EUROPEO, AL
CONSIGLIO E AL COMITATO ECONOMICO E SOCIALE EUROPEO
on the application
of Directive 2008/52/EC of the European Parliament and of the
Council on certain
aspects of mediation in civil and commercial matters
1. INTRODUZIONE
1.1. Obiettivo
La direttiva
2008/52/CE relativa a determinati aspetti della mediazione in materia civile e
commerciale1
, compreso il
diritto di famiglia, ha l'obiettivo di facilitare l'accesso alla
risoluzione
alternativa delle controversie (ADR) e di promuoverne la composizione
amichevole
incoraggiando il ricorso alla mediazione e garantendo un'equilibrata relazione
tra
mediazione e
procedimento giudiziario. Si applica nelle controversie transfrontaliere in
materia civile e
commerciale, e il suo termine di recepimento negli ordinamenti nazionali è
scaduto il 21
maggio 2011. La presente valutazione della sua applicazione è condotta
conformemente
all'articolo 11 della direttiva.
L'obiettivo di
garantire un migliore accesso alla giustizia, come parte della politica
dell'Unione europea
di istituire uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia, comprende
l'accesso ai metodi
giudiziali ed extragiudiziali di risoluzione delle controversie. La
mediazione può
fornire una risoluzione extragiudiziale conveniente e rapida delle
controversie in
materia civile e commerciale attraverso procedure concepite in base alle
esigenze delle
parti. Gli accordi risultanti dalla mediazione hanno maggiori probabilità di
essere rispettati
volontariamente dalle parti. Tali benefici diventano anche più evidenti nelle
situazioni che
presentano elementi di portata transfrontaliera.
Benché la
mediazione sia in genere vantaggiosa nell'ambito delle questioni civili e
commerciali,
occorre sottolinearne l'importanza nel settore del diritto di famiglia. La
mediazione può
creare un'atmosfera costruttiva di discussione e garantire rapporti equi tra i
genitori. Inoltre,
le soluzioni amichevoli tendono ad essere durature e possono riguardare,
oltre alla
residenza principale del minore, le disposizioni o gli accordi di visita
relativi al
mantenimento del
minore.
1.2. Contesto
La direttiva è
stata la prima misura a incoraggiare la mediazione nell'ambito delle
controversie
civili e
commerciali in generale. In seguito alla sua adozione sono stati condotti a
livello
dell'Unione europea
ulteriori lavori attinenti alla mediazione:
• dal 2012 il
miglioramento della qualità, dell'indipendenza e dell'efficienza dei sistemi
giudiziari è stato
un aspetto centrale del semestre europeo. Il quadro di valutazione UE
della giustizia
alimenta il semestre europeo e assiste gli Stati membri nel
miglioramento
dell'efficacia dei relativi sistemi di giustizia. Il quadro di valutazione
include inoltre i
dati sulle attività intraprese dagli Stati membri per promuovere l'uso
volontario dei
metodi ADR. La Commissione incoraggia la raccolta e la condivisione
delle informazioni
sulle prassi e sui metodi per promuovere l'uso volontario dei
sistemi ADR. La
promozione dei sistemi ADR include la pubblicità personalizzata
(brochure, sessioni
informative), la raccolta e la pubblicazione di dati, nonché la
valutazione
dell'efficacia e della disponibilità del patrocinio a spese dello Stato per i
metodi ADR2;
• nel quadro della
rete giudiziaria europea in materia civile e commerciale, un gruppo
di lavoro ha
elaborato una serie di raccomandazioni volte a potenziare l'uso della
mediazione
familiare nei contesti transfrontalieri, in particolare nei casi di sottrazione
di minore. È stata
creata una sezione distinta del portale europeo della giustizia
elettronica
dedicata alla mediazione transfrontaliera3
nell'ambito del diritto di famiglia
per fornire
informazioni sui sistemi di mediazione nazionali;
• inoltre, mediante
il programma Giustizia4
, la Commissione
cofinanzia diversi progetti
riguardanti la
promozione della mediazione e la formazione di giudici e professionisti;
• infine, la
direttiva 2013/11/UE sulla risoluzione alternativa delle controversie dei
consumatori
(“direttiva sull'ADR”) 5
e il regolamento (UE) n. 524/2013 sulla
risoluzione delle
controversie online dei consumatori (“regolamento ODR”) 6
garantiscono che i
consumatori possano rivolgersi ad organismi ADR di qualità per
tutti i tipi di
controversie contrattuali con i professionisti e stabiliscono una
piattaforma online
di portata europea per le controversie dei consumatori che derivano
dalle transazioni
online con i professionisti (www.ec.europa.eu/odr).
1.3. Fonti
d'informazione
La presente
relazione si basa sulle informazioni raccolte da diverse fonti:
• nel 2013 è stato
condotto uno studio sull'attuazione della direttiva7. Lo studio è stato
aggiornato nel 20168;
• nel 2014 un
gruppo di lavoro della rete giudiziaria europea in materia civile e
commerciale ha
redatto un documento sulla promozione della mediazione familiare
internazionale nei
casi di sottrazione internazionale di minore;
• i risultati dello
studio e le esperienze degli Stati membri relative all'applicazione della
direttiva sono
stati discussi durante una riunione della rete giudiziaria europea in
materia civile e
commerciale tenutasi a luglio 2015;
• infine, tra il 18
settembre e il 18 dicembre 2015 è stata condotta una consultazione
pubblica online9
. Sono pervenute
562 risposte da persone interessate, mediatori,
giudici, avvocati,
altri operatori della giustizia, accademici, organizzazioni, autorità
pubbliche e Stati
membri.
2. VALUTAZIONE
GENERALE
La valutazione
mostra che, complessivamente, la direttiva ha fornito valore aggiunto europeo.
Sensibilizzando i
legislatori nazionali ai vantaggi della mediazione, l'attuazione della
direttiva
ha avuto un impatto
significativo sulla legislazione di diversi Stati membri. L'entità
dell'impatto varia
a seconda del livello preesistente dei sistemi di mediazione nazionali:
• 15 Stati membri
disponevano già di un sistema di mediazione completo prima
dell'adozione della
direttiva. In questi Stati membri la direttiva ha comportato poche o
nessuna modifica
del sistema;
• in 9 Stati membri
la mediazione era disciplinata da norme sparse o, nel settore privato,
si basava
sull'autoregolamentazione. In questi Stati membri il recepimento della
direttiva ha reso
necessarie modifiche sostanziali del quadro di mediazione esistente;
• 4 Stati membri
hanno adottato per la prima volta un sistema di mediazione a seguito
del recepimento
della direttiva. In questi Stati membri la direttiva ha determinato la
costituzione di
quadri legislativi adeguati per la disciplina della mediazione.
Ove il recepimento
della direttiva ha determinato l'adozione di modifiche sostanziali del
quadro di
mediazione esistente o l'introduzione di un sistema di mediazione completo, è
stato
compiuto un
importante passo in avanti nella promozione dell'accesso alla risoluzione
alternativa delle
controversie e nel raggiungimento di un'equilibrata relazione tra mediazione
e procedimento
giudiziario.
Tuttavia, sono
state identificate alcune difficoltà pratiche nel funzionamento dei sistemi di
mediazione
nazionali, connesse principalmente alla mancanza di una "cultura"
della
mediazione negli
Stati membri, a una conoscenza insufficiente del modo in cui gestire i casi
transfrontalieri,
al basso livello di sensibilizzazione alla mediazione e al funzionamento dei
meccanismi di
controllo della qualità per i mediatori. Diversi partecipanti alla
consultazione
pubblica hanno
sostenuto che la mediazione non è sufficientemente conosciuta e che è ancora
necessario un
"cambiamento culturale" per garantire che i cittadini abbiano fiducia
nella
mediazione. Hanno
inoltre sottolineato che i giudici e gli organi giurisdizionali sono ancora
riluttanti a
proporre la mediazione alle parti.
I partecipanti alla
consultazione pubblica hanno riconosciuto l'importante ruolo della
mediazione, in
particolare per le questioni di diritto di famiglia (specialmente nei
procedimenti che
riguardano l'affidamento di minori, i diritti di visita e i casi di sottrazione
di
minore) e le
controversie commerciali.
3. PUNTI DI
VALUTAZIONE SPECIFICI
3.1. Dati
statistici sulla mediazione
Lo studio e la
consultazione pubblica mostrano che è molto difficile ottenere dati statistici
completi sulla
mediazione (numero di casi mediati, durata media e percentuali di successo dei
procedimenti di
mediazione), soprattutto per quanto riguarda la mediazione transfrontaliera.
In particolare,
mancano dati completi e comparabili per tutte le giurisdizioni. Tuttavia,
durante la consultazione
molti mediatori hanno fornito dati sulla loro attività, in particolare il
numero di
mediazioni condotte e le percentuali di successo, spesso notevoli. Altri hanno
dichiarato che le
percentuali di successo dipendevano dal numero delle parti, dall'oggetto in
questione e dalla
situazione individuale, fattori che avrebbero un impatto anche sulla durata
dei procedimenti.
Altri si rammaricano che senza una banca dati affidabile sia molto difficile
promuovere la
mediazione e la sua efficacia, e ottenere la fiducia pubblica.
Complessivamente, i
partecipanti alla consultazione sembrano d'accordo sul fatto che la
mediazione consente
importanti risparmi di costi in un'ampia gamma di controversie civili e
commerciali e che
in molti casi riduce significativamente i tempi di risoluzione delle
controversie.
Benché sia
riconosciuto che, per la natura "non ufficiale" della mediazione
rispetto alle
procedure legali
formali, sia più difficile ottenere dati completi sulla mediazione, una base
dati più solida
avrebbe un'importanza significativa per promuovere ulteriormente l'uso della
mediazione. La rete
giudiziaria europea in materia civile e commerciale ha iniziato a lavorare
per migliorare la
raccolta di dati nazionali sull'applicazione degli strumenti dell'Unione in
materia civile e
commerciale, tra cui la direttiva 2008/52/CE.
3.2. Ambito di
applicazione (articolo 1, paragrafo 2)
Quasi tutti gli
Stati membri hanno esteso l'ambito di applicazione delle misure nazionali di
recepimento della
direttiva per farvi rientrare, oltre alle controversie transfrontaliere, quelle
nazionali. Solo 3
Stati membri hanno scelto di recepire la direttiva esclusivamente in
relazione alle
controversie transfrontaliere, utilizzando la definizione
"transfrontaliera" della
direttiva. L'estensione
dell'ambito di applicazione alle controversie nazionali va accolto con
favore poiché il
numero di controversie nazionali supera di gran lunga quello delle
controversie
transfrontaliere. Le norme della direttiva vanno quindi al di là del suo ambito
di
applicazione, a
vantaggio di quanti ricorrono alla mediazione. L'inclusione delle controversie
nazionali dimostra
inoltre la volontà degli Stati membri di trattare allo stesso modo le
controversie
nazionali e quelle transfrontaliere. Tenuto conto del contenuto delle norme
della
direttiva, non vi è
alcun motivo per differenziare le due tipologie di controversie.
Inoltre occorre
notare che, benché nella pratica il diritto di famiglia sembri essere il
settore in
cui la mediazione è
più utilizzata, la direttiva si applica a tutte le questioni civili e
commerciali. Un
settore in cui la mediazione resta poco sviluppata è quello delle procedure
d'insolvenza. È
opportuno ricordare che nella raccomandazione su un nuovo approccio al
fallimento
commerciale e all'insolvenza la Commissione ha incoraggiato la nomina di
mediatori da parte
degli organi giurisdizionali, ove necessario, al fine di assistere il debitore
e
i creditori nel
corretto svolgimento delle negoziazioni su un piano di ristrutturazione.
3.3. Meccanismi di
controllo della qualità (articolo 4, paragrafo 1)
3.3.1. Codici di
condotta
L'adozione dei
codici di condotta a livello nazionale è percepita dai portatori di interessi
come
uno strumento
importante per garantire la qualità della mediazione. 19 Stati membri
richiedono lo
sviluppo e il rispetto di codici di condotta, mentre in altri Stati membri i
fornitori di
servizi di mediazione hanno stabilito i propri codici etici. In alcuni casi gli
Stati
membri si sono
spinti oltre i requisiti minimi della direttiva rendendo obbligatorio il
rispetto
dei codici di
condotta da parte dei mediatori e delle organizzazioni di mediazione. Il codice
europeo di condotta
per mediatori10 assume un ruolo fondamentale in questo contesto poiché
o è direttamente
utilizzato dai portatori di interessi o è d'ispirazione per i codici nazionali
o di
settore. In alcuni
Stati membri il rispetto del codice europeo è prescritto dalla legge, mentre in
altri il codice è
applicato nella pratica pur non essendovi un obbligo legale. La maggior parte
dei portatori di
interessi ha ritenuto efficaci gli sforzi profusi per incoraggiare i mediatori
e le
organizzazioni che
forniscono i servizi di mediazione richiesti dalla direttiva a sviluppare
volontariamente
codici di condotta e a rispettarli. Risulta quindi che in relazione ai codici
di
condotta
l'attuazione della direttiva è nel complesso soddisfacente.
3.3.2. Norme sulla
qualità per la fornitura di servizi di mediazione
18 Stati membri
dispongono di norme sui meccanismi di controllo della qualità per la
fornitura di
servizi di mediazione. La maggior parte degli Stati membri è dotata di procedure
di accreditamento
obbligatorie per i mediatori e di registri dei mediatori. Laddove la
legislazione non
prevede tali procedure e registri, le organizzazioni che forniscono servizi di
mediazione in
genere li hanno istituiti autonomamente. Attualmente esistono svariati
meccanismi di
controllo della qualità nell'UE.
Numerosi
partecipanti alla consultazione, tra cui molti mediatori, si sono espressi a
favore
dello sviluppo a
livello europeo di norme sulla qualità per la fornitura di servizi di
mediazione. Gli
Stati membri tuttavia non hanno manifestato quasi nessun sostegno.
I partecipanti
favorevoli allo sviluppo a livello europeo di norme sulla qualità erano divisi
tra
chi propugnava
norme europee uniformi, considerate necessarie per promuovere
ulteriormente il
ricorso alla mediazione, e chi invece sosteneva norme minime, che
garantirebbero la
coerenza permettendo nel contempo di tenere conto delle differenze locali
delle culture di
mediazione. Altri hanno sottolineato la necessità che le norme europee si
basino sulle norme
nazionali esistenti più elevate per evitare che siano il frutto del minimo
comun denominatore.
I partecipanti alla
consultazione contrari allo sviluppo di norme sulla qualità a livello europeo
hanno affermato che
tali norme non sono necessarie per il successo della mediazione, che le
norme nazionali
sono troppo diverse, che lo sviluppo di queste norme dovrebbe spettare agli
Stati membri o che
l'autoregolamentazione in ciascun mercato nazionale è già di per sé
sufficiente. Hanno
inoltre sottolineato che tra gli Stati membri sussistono differenze culturali e
giuridiche
significative riguardo alla risoluzione delle controversie e che tali
differenze
incidono sul modo
in cui le parti ricorrono alla mediazione. L'uniformità limiterebbe la scelta
del consumatore e
genererebbe controversie. Al massimo, l'Unione europea dovrebbe
promuovere e
agevolare la condivisione delle buone prassi.
Tenuto conto della
riluttanza degli Stati membri all'introduzione, a livello europeo, di norme
sulla qualità
vincolanti, ma anche del supporto significativo dei portatori di interessi, una
possibilità
potrebbe consistere nell'erogazione di finanziamenti UE per lo sviluppo a
livello
europeo di norme
sulla qualità per la fornitura di servizi di mediazione da parte dei portatori
di interessi nel
contesto dell'attività del Comitato europeo di normalizzazione (CEN) sulla
base del
regolamento (UE) n. 1025/2012 sulla standardizzazione a livello europeo, ad
esempio per un CEN
Workshop agreement (CWA). Nonostante in linea di principio i CWA
debbano essere
completamente guidati dal mercato, tale finanziamento è possibile se
considerato
"necessari[o] e adeguat[o] a sostenere la legislazione e le politiche
dell’Unione"11.
3.4. Formazione dei
mediatori (articolo 4, paragrafo 2)
17 Stati membri
incoraggiano la formazione o la disciplinano, parzialmente o in dettaglio,
nella legislazione
nazionale. Andando oltre i requisiti minimi della direttiva, la maggior parte
degli Stati membri
regolamenta la formazione iniziale dei mediatori e la rende obbligatoria.
Inoltre, molti
impongono un obbligo di ulteriore formazione. Negli Stati membri dove la
formazione non è
disciplinata, le organizzazioni di mediazione in genere offrono formazione
su base volontaria.
La grande
maggioranza dei partecipanti alla consultazione ha considerato efficaci gli
sforzi
profusi per
incoraggiare la formazione iniziale e successiva dei mediatori richiesta dalla
direttiva. Altri
hanno messo in evidenza i livelli di disparità e le divergenze tra i vari Stati
membri per quanto
riguarda la creazione, il riconoscimento, la crescita e lo sviluppo della
professione di
mediatore. A loro avviso esiste una base comune ma poca sinergia tra le
diverse
giurisdizioni in riferimento alla formazione e alla definizione delle norme.
Ritengono
inoltre che la
formazione dei mediatori in Europa vari sostanzialmente quanto alle ore
richieste e ai
contenuti.
Nei casi di
mediazione nel settore del diritto di famiglia, la rete giudiziaria europea in
materia civile e
commerciale ha evidenziato l'importanza per i cittadini di poter accedere a
mediatori che
abbiano ricevuto una formazione specifica sulla mediazione familiare
internazionale e
sui casi di sottrazione di minori.
Per promuovere
ulteriormente la formazione dei mediatori la Commissione continuerà a
cofinanziare
mediante il programma Giustizia diversi progetti riguardanti la formazione
sulla
mediazione.
3.5. Ricorso alla
mediazione (articolo 5, paragrafo 1)
Tutti gli Stati
membri prevedono la possibilità per gli organi giurisdizionali di invitare le
parti
a ricorrere alla
mediazione o almeno a partecipare a sessioni informative sulla mediazione. In
alcuni Stati membri
la partecipazione a tali sessioni è obbligatoria, su ordine del giudice
(Repubblica ceca) o
per legge per determinate controversie specifiche, ad esempio in materia
di diritto di
famiglia (Lituania, Lussemburgo, Inghilterra e Galles). Alcuni Stati membri
fanno
obbligo agli
avvocati di informare i loro clienti sulla possibilità di ricorrere alla
mediazione o
richiedono che
nelle domande presentate all'organo giurisdizionale sia indicato se il
tentativo
di mediazione è
stato esperito o se sussistono motivi che lo ostacolano. In alcuni Stati membri
sono stati
sviluppati meccanismi di mediazione per soddisfare i requisiti di procedimenti
specifici, quali i
termini imperativi. Nei Paesi Bassi, ad esempio, il giudice preliminare
esamina
principalmente la possibilità di mediazione transfrontaliera con i genitori che
desiderano
ricorrere alla mediazione nei casi di sottrazione di minori da parte di un
genitore.
La mediazione
transfrontaliera inizia il giorno successivo all'udienza preliminare e si
conclude entro tre
giorni. In caso di esito positivo, i risultati sono immediatamente comunicati
al giudice
investito della causa. Nel Regno Unito il giudice è tenuto, in qualsiasi
momento del
procedimento, a
valutare se la controversia possa essere risolta con un metodo alternativo di
risoluzione delle
controversie, tra cui la mediazione, e, se de caso, invita le parti a
ricorrervi.
La grande
maggioranza dei portatori di interessi considera inefficaci le prassi dirette a
incoraggiare le parti alla mediazione. Tali inviti sarebbero infatti troppo
rari poiché i giudici
non conoscono la
mediazione o non vi hanno fiducia. I partecipanti alla consultazione che
invece considerano
tali prassi efficaci fanno principalmente riferimento al diritto di famiglia.
Tutto ciò dimostra
che le prassi che incoraggiano le parti a utilizzare la mediazione non sono
ancora
complessivamente soddisfacenti, ad eccezione degli esempi specifici citati.
Sono
pertanto necessari
ulteriori sforzi a livello nazionale per potenziare i sistemi di mediazione
esistenti. I
partecipanti alla consultazione hanno indicato come particolarmente utili le
seguenti misure
disposte dal diritto nazionale: l'obbligo delle parti di indicare nella domanda
presentata
all'organo giurisdizionale se il tentativo di mediazione è stato esperito, che
consente di
ricordare sia al giudice investito della domanda sia agli avvocati di parte la
possibilità di
ricorrere alla mediazione; le sessioni informative obbligatorie nel quadro del
procedimento
giudiziario; l'obbligo dell'organo giurisdizionale di valutare la possibilità
di
mediazione in ogni
fase del procedimento, in particolare nelle controversie di diritto di
famiglia.
3.6. Legislazione
che rende il ricorso alla mediazione obbligatorio oppure soggetto a
incentivi o
sanzioni (articolo 5, paragrafo 2)
Dallo studio
risulta che in 5 Stati membri la mediazione è obbligatoria in determinati casi
specifici. Ad
esempio, in Italia la mediazione è obbligatoria per svariati tipi di
controversie, in
Ungheria e in
Croazia per determinate controversie di diritto di famiglia.
Vari Stati membri
promuovono la mediazione offrendo incentivi finanziari alle parti. 13 Stati
membri offrono
incentivi finanziari alla mediazione sotto forma di riduzioni o rimborso
integrale delle
spese e dei costi legati al procedimento giudiziario se la mediazione permette
di raggiungere un
accordo durante la sospensione del procedimento. Ad esempio in
Slovacchia, a
seconda della fase processuale in cui viene raggiunto l'accordo, è rimborsato
il
30%, 50% o 90% dei
diritti di cancelleria. In alcuni Stati membri la mediazione è offerta
gratuitamente o a
costi inferiori in funzione della situazione economica delle parti.
Gli incentivi
finanziari possono assumere anche la forma di patrocinio a spese dello Stato.
Gli
Stati membri
applicano norme diverse per i vari tipi di controversie o procedimenti di
mediazione. Ad
esempio, in Germania il patrocinio a spese dello Stato si applica sempre alla
mediazione
giudiziale, ma è limitato per la mediazione extragiudiziale, in Slovenia si
applica
solo alla
mediazione giudiziale, in Lussemburgo è disponibile per la mediazione
giudiziale e
familiare condotta
da un mediatore qualificato e in Italia è disponibile per la mediazione
obbligatoria. In
questo contesto, bisogna sottolineare che l'articolo 10 della direttiva
2003/8/CE estende
il diritto al patrocinio a spese dello Stato per le controversie
transfrontaliere ai
procedimenti stragiudiziali, tra cui la mediazione, qualora l'uso di tali mezzi
sia richiesto dalla
legge ovvero qualora il giudice vi abbia rinviato le parti in causa.
5 Stati membri
prevedono sanzioni come strumento per promuovere l'uso della mediazione. In
Ungheria sono
imposte sanzioni alle parti che dopo aver concluso un accordo di mediazione
agiscono comunque
in giudizio o non adempiono agli obblighi stabiliti nell'accordo di
mediazione. In
Irlanda le sanzioni si applicano al rifiuto ingiustificato di prendere in
considerazione la
mediazione. In Italia la parte vincitrice di una controversia non può ripetere
le spese sostenute
se il provvedimento che definisce il giudizio corrisponde al contenuto di
una proposta di
mediazione che detta parte ha in precedenza rifiutato. Sono inoltre previste
sanzioni per il
caso in cui, nonostante l'obbligatorietà della mediazione, le parti non vi
ricorrano agendo
invece in giudizio. In Polonia la parte che dapprima acconsente alla
mediazione e poi
rifiuta senza giustificazione di parteciparvi può essere condannata al
pagamento delle
spese processuali indipendentemente dall'esito del giudizio. In Slovenia
l'organo
giurisdizionale può condannare la parte che senza giustificazione rifiuta la
mediazione
giudiziale al pagamento totale o parziale delle spese legali della controparte.
La questione
dell'obbligatorietà o meno della mediazione è controversa. Secondo alcuni
portatori di
interessi, la non obbligatorietà della mediazione ne ostacola la promozione12.
Secondo altri,
invece, per sua natura la mediazione può essere solo volontaria per poter
funzionare
correttamente e, se resa obbligatoria, perderebbe la sua attrattiva rispetto
alle
procedure legali.
È importante
ricordare che la mediazione obbligatoria incide sull'esercizio del diritto a un
ricorso effettivo e
a un giudice imparziale sancito all'articolo 47 della Carta dei diritti
fondamentali
dell'Unione europea.
La maggior parte
dei portatori di interessi è favorevole a un approccio più coercitivo nei
confronti della
mediazione. Tuttavia la maggioranza degli Stati membri e del mondo
accademico si
oppone. Tra i favorevoli, alcuni caldeggiano l'obbligatorietà della mediazione
per determinate
categorie di controversie (commerciali, di diritto di famiglia, di diritto del
lavoro o per quelle
di modesta entità). In misura minore è stata propugnata l'obbligatorietà
della mediazione
per tutti i tipi di controversie.
In generale è stato
espresso poco sostegno alle sanzioni contro il mancato ricorso alla
mediazione, sebbene
la condanna al pagamento delle spese inflitta alla parte che rifiuta la
mediazione senza
motivo abbia ricevuto un certo appoggio. Gli incentivi per le parti a
ricorrere alla
mediazione hanno riscosso maggiore successo. Esempi di incentivi utili
menzionati dai partecipanti
alla consultazione sono: la riduzione delle spese di giudizio per le
parti che hanno
tentato la mediazione prima di agire in giudizio; deduzioni fiscali effettive e
interessanti; la
gratuità della mediazione o, quanto mento, un supporto finanziario dello Stato
per i servizi di
mediazione.
L'uso di incentivi
sembra utile a incoraggiare le parti a ricorrere alla mediazione. I costi
connessi alla
risoluzione di una controversia sono un fattore importante per le parti quando
decidono se tentare
la mediazione o agire in giudizio. Gli incentivi finanziari che rendono
economicamente più
attrattiva la mediazione rispetto a un procedimento giudiziario possono
quindi essere
considerati una migliore prassi. L'imposizione della mediazione nel quadro di
un procedimento
giudiziario potrebbe essere prevista quando le parti, per la natura della loro
relazione,
potrebbero avere motivo di ripetuto disaccordo o di contenzioso, ad esempio in
alcune controversie
di diritto di famiglia (come in materia di diritti di visita) o nelle
controversie di
vicinato. Bisogna sottolineare che anche in tali casi deve essere rispettato il
diritto di accesso
alla giustizia garantito dall'articolo 47 della Carta dei diritti fondamentali
dell'Unione
europea.
Alla luce di quanto
precede, l'articolo 5, paragrafo 2, della direttiva può essere considerato
appropriato.
3.7. Esecutività
degli accordi risultanti dalla mediazione (articolo 6)
Tutti gli Stati membri
prevedono l'esecutività degli accordi di mediazione conformemente a
quanto previsto
dalla direttiva. Alcuni Stati membri si sono spinti oltre i requisiti della
direttiva: il
Belgio, la Repubblica Ceca, l'Ungheria e l'Italia non richiedono esplicitamente
il
consenso di tutte
le parti affinché possa essere chiesta l'esecutività dell'accordo di
mediazione.
In Grecia e
Slovacchia la richiesta di esecutività può essere presentata da una delle parti
senza
l'esplicito
consenso delle altre. Ai sensi della legge polacca, sottoscrivendo l'accordo le
parti
acconsentono a
richiedere all'organo giurisdizionale di rendere l'accordo esecutivo.
Possono sussistere
alcune eccezioni all'esecutività generale degli accordi di mediazione, ad
esempio quando
l'accordo è contrario all'ordine pubblico o all'interesse del minore nel caso
di
controversie
familiari.
La maggioranza dei
portatori di interessi considera efficaci le prassi riguardanti l'esecutività
degli accordi risultanti
dalla mediazione. Essi hanno evidenziato l'estrema rarità della
necessità di
rendere esecutivo un accordo di mediazione. A loro avviso, per la natura stessa
della mediazione è
molto probabile che le parti, avendo acconsentito all'accordo, lo rispettino.
Alcuni partecipanti
alla consultazione che considerano le prassi inefficaci ritengono che tutti
gli accordi di
mediazione dovrebbero essere esecutivi indipendentemente dalla volontà delle
parti. Infatti, per
garantire l'efficacia della mediazione, la migliore prassi consisterebbe nel
permettere a una
parte di chiedere l'esecutività dell'accordo anche senza il consenso esplicito
dell'altra parte.
3.8. Riservatezza
della mediazione (articolo 7)
La riservatezza
della mediazione è tutelata in tutti gli Stati membri conformemente a quanto
richiesto dalla
direttiva; la direttiva è quindi stata attuata correttamente. Alcuni Stati
membri
si sono spinti
oltre i requisiti della direttiva e hanno introdotto norme più rigide. Ad
esempio,
a Malta i mediatori
devono mantenere la riservatezza sul raggiungimento o meno di un
accordo di
mediazione e questa informazione può essere divulgata solo se le parti vi
acconsentono
espressamente per iscritto.
Un gran numero di
portatori di interessi considera efficaci le prassi riguardanti la riservatezza
della mediazione.
Tuttavia, numerosi partecipanti alla consultazione hanno segnalato che,
sebbene siano
tenuti alla riservatezza, i mediatori non dispongono di un diritto generale a
non
testimoniare,
contrariamente ad altre professioni legali quali gli avvocati. Non vi sono però
indicazioni del
fatto che, nella pratica, l'articolo 7 non tuteli sufficientemente la
riservatezza
della mediazione.
3.9. Effetto della
mediazione sui termini di prescrizione e decadenza (articolo 8)
Tutte le
legislazioni nazionali garantiscono che alle parti che scelgono la mediazione
non sia
successivamente
impedito di avviare un procedimento giudiziario per il fatto che durante il
procedimento di
mediazione siano scaduti i termini di prescrizione o decadenza. Sotto questo
profilo la
direttiva è stata pertanto attuata correttamente.
La sospensione dei
termini di prescrizione e decadenza è particolarmente importante quando
il procedimento
giudiziario prevede termini imperativi, ad esempio nei procedimenti di
ritorno del minore
nell'ambito di una sottrazione di minore da parte di un genitore.
Un gran numero di
portatori di interessi considera efficaci le prassi riguardanti la sospensione
dei termini di
prescrizione e decadenza durante il procedimento di mediazione. Alcuni hanno
sottolineato che
nelle loro giurisdizioni tale sospensione è stata garantita dal recepimento
della direttiva
nell'ordinamento nazionale.
3.10. Informazioni
al pubblico (articolo 9)
13 Stati membri
hanno incluso nella loro legislazione nazionale l'obbligo di diffondere le
informazioni sulla
mediazione. Sono state adottate svariate misure per informare i cittadini e
le imprese sulla
mediazione (ad esempio informazioni online sui siti web degli organismi
nazionali
competenti, conferenze pubbliche, campagne promozionali pubbliche, spot
televisivi,
trasmissioni radio, poster, ecc.). In tutti gli Stati membri le informazioni
sui
vantaggi della
mediazione e le informazioni pratiche utili sui costi e sul procedimento sono
fornite anche dalle
associazioni dei mediatori, dagli ordini degli avvocati o dagli stessi
mediatori.
Ciononostante, lo
studio rivela che la conoscenza della mediazione resta limitata e che le parti
che potrebbero
esserne interessate dispongono di poche informazioni. Ciò incide
negativamente
sull'efficienza dei servizi di mediazione, come confermato dai portatori di
interessi in 18
Stati membri. Le informazioni mancano non solo per le parti ma anche per i
professionisti
legali; ciò costituisce un ulteriore ostacolo alla potenziale diffusione
dell'uso
della mediazione in
almeno 10 Stati membri. Secondo la maggioranza dei partecipanti alla
consultazione la
comunicazione di informazioni al pubblico non è efficace. Molti di coloro
che invece la
considerano efficace ritengono che le informazioni più efficaci sono quelle
pubblicate su
internet, in particolare dai tribunali, dai ministeri, dalle organizzazioni di
mediazione o dalle
camere di commercio. Altri strumenti efficaci citati sono gli opuscoli
informativi, le
visite private agli organi giurisdizionali o gli eventi informativi come le
giornate della
mediazione.
La Commissione
europea cofinanzia progetti sulla promozione della mediazione mediante il
programma
Giustizia. Inoltre, sul sito web del portale europeo della giustizia
elettronica13
sono disponibili
svariate informazioni sui sistemi di mediazione degli Stati membri e su chi
contattare. Sarebbe
opportuno esaminare, attraverso la rete giudiziaria europea in materia
civile e
commerciale, il modo in cui aumentare la conoscenza delle informazioni
disponibili.
4. CONCLUSIONI
La direttiva sulla
mediazione è stata introdotta per facilitare l'accesso alla risoluzione
alternativa delle
controversie, promuovere la composizione amichevole delle stesse e
garantire che le
parti che ricorrono alla mediazione possano fare affidamento su un quadro
giuridico
prevedibile. Questo obiettivo politico è valido ancora oggi e per il futuro: la
mediazione può
contribuire a evitare procedimenti giudiziari inutili a spese dei contribuenti
e
a ridurre i tempi e
i costi associati alle controversie giudiziarie. A lungo termine può creare
una cultura non
contenziosa in cui non esistono né vincitori né perdenti, ma partner. La
direttiva sulla
mediazione ha introdotto vari modi per promuovere la composizione
amichevole delle
controversie transfrontaliere in materia civile e commerciale e ha fornito un
quadro europeo per
la mediazione come metodo di risoluzione extragiudiziale o alternativa
delle controversie.
Sulla base dello
studio, della consultazione pubblica online e della discussione con gli Stati
membri in seno alla
rete giudiziaria europea in materia civile e commerciale, risulta che
l'attuazione della
direttiva sulla mediazione ha avuto un impatto significativo sulla
legislazione di
molti Stati membri. Oltre a definire alcuni requisiti chiave per l'uso della
mediazione nelle
controversie transfrontaliere in materia civile e commerciale, la direttiva ha
dato impulso in
tutta l'Unione europea a un maggiore utilizzo della mediazione anche nelle
controversie puramente
nazionali. Ciò è dovuto in particolare al fatto che la maggior parte
degli Stati membri
ha esteso l'ambito di applicazione delle misure di recepimento della
direttiva alle
controversie nazionali. In generale, la direttiva ha fornito un valore aggiunto
UE
aumentando la
consapevolezza tra i legislatori nazionali sui vantaggi della mediazione,
introducendo
sistemi di mediazione o dando l'impulso per estendere i sistemi di mediazione
esistenti.
L'entità
dell'impatto della direttiva sugli Stati membri varia a seconda del livello
preesistente
dei sistemi di
mediazione nazionali. Le difficoltà riguardanti il funzionamento pratico dei
sistemi di
mediazione nazionali sono principalmente connesse alla tradizione del
contraddittorio che
prevale in molti Stati membri, a un livello di conoscenza della mediazione
spesso limitato e
al funzionamento dei meccanismi di controllo della qualità.
La valutazione
dimostra che in questo stadio non è necessario modificare la direttiva ma che
la sua applicazione
può essere ulteriormente migliorata:
• gli Stati membri
dovrebbero, ove necessario e opportuno, adoperarsi maggiormente
per promuovere e
incoraggiare l'uso della mediazione attraverso i diversi mezzi e
meccanismi previsti
nella direttiva ed esaminati nella presente relazione. In
particolare,
occorrerebbero ulteriori sforzi a livello nazionale per aumentare il numero
di controversie per
la cui risoluzione le autorità giurisdizionali invitano le parti a
ricorrere alla
mediazione. Esempi di migliori prassi al riguardo sono: l'obbligo per le
parti di indicare
nelle domande presentate agli organi giurisdizionali se la mediazione
è stata tentata; in
particolare in materia di diritto di famiglia, la partecipazione a
sessioni
informative obbligatorie nel quadro di un procedimento giudiziario e l'obbligo
per l'organo
giurisdizionale di considerare la mediazione in ogni fase del
procedimento
giudiziario; gli incentivi finanziari che rendono la mediazione
economicamente più
attrattiva rispetto al procedimento giudiziario; la possibilità di
rendere esecutivo
l'accordo di mediazione senza richiedere necessariamente il
consenso di tutte
le parti dell'accordo;
• la Commissione
continuerà a cofinanziare mediante il programma Giustizia i progetti
connessi alla
mediazione. In linea di principio è anche disponibile all'erogazione di
fondi europei
affinché i portatori di interessi sviluppino norme a livello europeo sulla
qualità per la
fornitura di servizi di mediazione. Inoltre, la Commissione continuerà a
consultare la rete
giudiziaria europea in materia civile e commerciale per promuovere
ulteriormente
l'utilizzo della mediazione, ad esempio per creare una banca dati più
solida sull'uso
della mediazione e per aumentare la consapevolezza del pubblico, in
particolare
riguardo alle informazioni disponibili sul sito web del portale europeo
della giustizia
elettronica relative ai sistemi di mediazione degli Stati membri.
NOTE
1 GU L 136 del
24.5.2008, pag. 3.
4 Per ulteriori
informazioni cfr.: http://ec.europa.eu/justice/grants1/programmes-2014-2020/justice/index_en.htm
5 GU L 165 del
18.6.2013, pag. 63.
6 GU L 165 del
18.6.2013, pag. 1.
/EUR/ViewPublication-Start?PublicationKey=DS0216335
11 Cfr. articolo
15, paragrafo 1, lettera a), del regolamento (UE) n. 1025/2012 (GU L 316 del
14.11.2012, pag. 12)
12 Cfr. lo studio
del Parlamento europeo: "‘Rebooting’ the mediation directive":
AVVISO. Il
testo riportato non riveste carattere di ufficialità.