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15 aprile 2013

33/13. La mediazione nella Relazione Finale dei “Saggi” di Napolitano (Osservatorio Mediazione Civile n. 33/2013)

Come noto, il 30 marzo scorso il Presidente della Repubblica Giorgio Napolitano ha promosso la costituzione di due gruppi di lavoro finalizzati a mettere a fuoco temi di estrema attualità e importanza in campo istituzionale ed in materia economico-sociale ed europea.

Il Quirinale ha ora rese note le Relazioni finali dei due gruppi di lavoro.

Si segnala, in particolare, la Relazione Finale del Gruppo di Lavoro sulle riforme istituzionali, la quale, al Capitolo V, dedicato all’“Amministrazione della Giustizia”, contiene alcune indicazioni anche in materia di mediazione civile.

In tema di giustizia civile, infatti (punto 26), si fa esplicito riferimento non solo alla promozione degli ADR, ma anche al tema della mediazione obbligatoria, proponendo al riguardo “l’instaurazione effettiva di sistemi alternativi (non giudiziari) di risoluzione delle controversie, specie di minore entità, anche attraverso la previsione di forme obbligatorie di mediazione (non escluse dalla recente pronuncia della Corte costituzionale –sent. n. 272 del 2012 – che ha dichiarato illegittima una disposizione di decreto legislativo che disponeva in questo senso, ma solo per carenza di delega)”.

La Relazione precisa inoltre che tali sistemi dovrebbero essere accompagnati da:

  • effettivi incentivi per le parti;
  • adeguate garanzie di competenza, di imparzialità e di controllo degli organi della mediazione.
Riportiamo di seguito l’intero Capitolo V (“Amministrazione della Giustizia”) della Relazione Finale del Gruppo di Lavoro sulle riforme istituzionali, così come pubblicato sul sito web officiale del Quirinale.

Fonte: Osservatorio Mediazione Civile n. 33/2013

 Relazione Finale del Gruppo di Lavoro sulle riforme istituzionali

Istituito il 30 marzo 2013 dal Presidente della Repubblica

composto da Mario Mauro, Valerio Onida, Gaetano Quagliariello, Luciano Violante

12 aprile 2013

Capitolo V
Amministrazione della Giustizia

I conflitti ricorrenti tra politica e giustizia si affrontano assicurando che ciascun potere – quelli politici, legittimati dal processo democratico, e quello giurisdizionale, legittimato dal dovere di applicare la legge in conformità alla Costituzione - operi nel proprio ambito senza indebite interferenze in un quadro di reciproca indipendenza, di leale collaborazione, di comune responsabilità costituzionale. Una buona e costante “manutenzione dell’ordinamento” e una migliore qualità della legislazione favoriscono la certezza del diritto e prevengono i conflitti.

22.Gli obiettivi da perseguire nel campo della amministrazione della giustizia riguardano
principalmente:
a) il rispetto effettivo di tempi ragionevoli di durata dei processi, oggi carente
(come dimostrato dal moltiplicarsi dei ricorsi in base alla legge “Pinto” nonché alla
Corte europea dei diritti) sia sul piano della giustizia penale, amministrativa e
contabile, sia sul piano della giustizia civile (dove la lentezza dei procedimenti
penalizza lo sviluppo e la competitività del paese);
b) la riduzione della ipertrofia del contenzioso;
c) la maggiore efficacia dell’azione preventiva e repressiva, oltre che dei fenomeni
della criminalità organizzata, dei fenomeni di corruzione nella vita politica,
amministrativa ed economica;
d) l’esigenza di contenere il fenomeno dei contrasti fra diversi organi giudiziari,
nonché, sul piano penale e della giustizia contabile, il fenomeno di iniziative che
tendono ad intervenire anche in sostanziale assenza di vere, oggettive e già
acquisite notizie di reato o di danno erariale, in funzione di controllo
generalizzato su determinati soggetti o procedimenti.
e) il perfezionamento del sistema di tutela dei diritti fondamentali, che si avvale
oggi del riconoscimento pieno del diritto al giudice, dell’ampia apertura agli
strumenti di tutela internazionali, e di organi giudiziari indipendenti, ma non
sempre è effettivo a causa di lacune normative e di carenze organizzative.

23.Sotto il profilo della tutela dei diritti fondamentali, si propone, oltre che di perseguire
sul piano organizzativo il miglioramento della effettività dei rimedi di diritto interno,
di colmare le lacune più evidenti, come la mancata previsione dei reati di tortura e di
trattamento inumano e degradante sollecitati dalle convenzioni internazionali 20
(Convenzione ONU contro la tortura adottata nel 1984; art. 3 della Convenzione per
la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali diritti del 1950). Più a
lungo termine è auspicabile l’introduzione - per via di revisione costituzionale - di
forme di ricorso individuale per violazione dei diritti fondamentali davanti alla Corte
costituzionale, sul modello tedesco e spagnolo, soprattutto come rimedio a violazioni
discendenti da disfunzionamenti del sistema giudiziario.

24.Per la giustizia penale si propone:
a) la migliore definizione sul piano legale dei presupposti sulla base dei quali gli
organi delle Procure avviano e concludono le loro attività di indagine, con
particolare attenzione per gli strumenti investigativi più invasivi nei confronti dei
diritti fondamentali come, ad esempio, le intercettazioni delle conversazioni per
le quali dev’essere resa cogente la loro qualità di mezzo per la ricerca della prova,
e non di strumento di ricerca del reato. Occorre inoltre porre limiti alla loro
divulgazione perché il diritto dei cittadini a essere informati non costituisca il
pretesto per la lesione di diritti fondamentali della persona; b) il contenimento
della durata della fase delle indagini preliminari, così da giungere con
sollecitudine al contraddittorio processuale quando questo si imponga, e un più
stretto controllo giudiziario sui provvedimenti cautelari, specie allorché incidano
sulla libertà personale; c) l’introduzione di vincoli temporali all’esercizio
dell’azione penale (o alla richiesta di archiviazione) dopo la conclusione delle
indagini; d) la revisione delle norme sulla contumacia; e) ferme le garanzie per le
persone sottoposte a procedimento penale, l’adozione di misure dirette a
disincentivare l’esperimento di rimedi esclusivamente e palesemente dilatori(7); f)
la possibilità di riconoscere l’irrilevanza del fatto ai fini della non configurabilità
del reato; g) la possibilità di considerare le eventuali condotte riparatorie come
cause estintive del reato in casi lievi; h) la sospensione del processo a carico degli
irreperibili, con relativa sospensione dei termini di prescrizione e con l’adozione
di misure per la conservazione delle prove; i) l’inappellabilità delle sentenze di
assoluzione per imputazioni molto lievi, tenendo conto dei rilievi formulati dalla
Corte costituzionale all’atto della declaratoria di incostituzionalità della legge che
rendeva inappellabili tutte le sentenze di assoluzione.

25.Sovraffollamento carcerario. Per contribuire al contenimento di un
sovraffollamento carcerario ormai insostenibile, si propone: a) di trasformare in pene
principali comminabili dal giudice di cognizione alcune delle attuali misure alternative
dell’esecuzione, come l’affidamento in prova e la detenzione domiciliare; b) un ampio
processo di depenalizzazione di condotte che possono essere meglio sanzionate in
altra sede; c) l’introduzione su larga scala di pene alternative alla detenzione; d) una
particolare attenzione va dedicata al tema del lavoro dei detenuti, che riduce
drasticamente la recidiva, rende il carcere più vivibile, rispetta la dignità della persona
detenuta; per questa ragione occorre una congrua assegnazione di risorse finanziarie.

26.Per la giustizia civile si propone: a) l’instaurazione effettiva di sistemi alternativi
(non giudiziari) di risoluzione delle controversie, specie di minore entità, anche
attraverso la previsione di forme obbligatorie di mediazione (non escluse dalla
recente pronuncia della Corte costituzionale –sent. n. 272 del 2012 – che ha
dichiarato illegittima una disposizione di decreto legislativo che disponeva in questo
senso, ma solo per carenza di delega); questi sistemi dovrebbero essere accompagnati
da effettivi incentivi per le parti e da adeguate garanzie di competenza, di imparzialità
e di controllo degli organi della mediazione; b) il potenziamento delle strutture
giudiziarie soprattutto per quanto attiene al personale amministrativo e
paragiudiziario, sgravando i magistrati da compiti di giustizia “minore”; c) la
istituzione del c.d. ufficio del processo; d) il potenziamento delle banche dati e della
informatizzazione degli uffici; e) l’adozione in tutti gli uffici delle “buone pratiche”
messe in atto da quelli più efficienti; f) la revisione in un quadro unitario
dell’ordinamento, del reclutamento e della formazione dei giudici di pace e degli altri
magistrati onorari, anche al fine di ampliarne le funzioni.

27. Ordinamento delle magistrature. La responsabilità disciplinare dei magistrati oggi
è amministrata dagli organi di governo interno, il CSM per la magistratura ordinaria e
gli uffici di presidenza, in varia composizione, per la magistratura amministrativa e
per quella contabile. Il Gruppo di lavoro rileva l’inopportunità - per istituzioni così
influenti - del solo “giudizio disciplinare dei pari” e propone che il giudizio
disciplinare per tutte le magistrature resti affidato in primo grado agli organi di
governo interno e in secondo grado, senza ricorso a gradi ulteriori, ad una Corte,
istituita con legge costituzionale. La Corte potrebbe essere composta per un terzo da
magistrati eletti dalle varie magistrature (in numero uguale per ciascuna magistratura),
per un terzo da eletti dal Parlamento in seduta comune (all'interno di categorie
predeterminate) e per un terzo da persone scelte dal Presidente della Repubblica tra
coloro che hanno titoli per accedere alla Corte Costituzionale(8).

28.La dimensione moderna della indipendenza del magistrato si configura anche nei
confronti dei mezzi di comunicazione, che costituiscono un potere rilevante nelle
moderne società democratiche. Per la quantità di poteri discrezionali che esercita nei
confronti della reputazione, della libertà e dei beni delle persone, il magistrato deve
non solo essere ma anche apparire indipendente, non schierato con alcuna parte,
pena la perdita della fiducia e della reputazione, che costituiscono un patrimonio
essenziale e indisponibile per tutte le magistrature. E’ necessario rendere effettive le
regole e i codici deontologici che vietano al magistrato un uso improprio e
personalistico dei mezzi di comunicazione.

29.Al magistrato deve essere in ogni caso vietato di candidarsi nei luoghi ove ha
esercitato le sue funzioni; deve essere vietato di tornare a esercitare le sue funzioni nei
luoghi ove si è candidato o è stato eletto e deve essere vietato di assumere
responsabilità di governo regionale o locale nei luoghi ove ha esercitato le sue
funzioni.

30.Si propone per tutte le magistrature di introdurre una normativa più stringente
rispetto a quella attuale per ridimensionare sia il numero complessivo dei magistrati in
fuori ruolo sia la durata massima del fuori ruolo stesso. Si deve trattare di una
integrazione del percorso professionale del magistrato ordinario, amministrativo o
contabile, non di una carriera parallela a quella giurisdizionale.

31.Il CSM non dispone di una struttura amministrativa propria. Al fine di assicurare ai
consiglieri, togati e laici, del CSM un apporto professionale di alto livello ma non
condizionato da presupposti corporativi e correntizi, si propone – sulla falsariga di
quanto già era stato stabilito dalla legge n. 74 del 1990, non attuata perché ritenuta  implicitamente abrogata, che gli addetti agli uffici di supporto del CSM (ufficio studi
e funzioni affidate a magistrati segretari, oggi affidata ai magistrati segretari) siano
funzionari di alto livello e di accertata competenza, scelti per concorso.

32.Il CSM ha effettuato la copertura di posti vacanti negli uffici giudiziari con vistosi
ritardi e con conseguente danno per la funzionalità della giustizia. Occorre
individuare adeguate misure per prevenire queste inadempienze.

(7) Valerio Onida esprime l’opinione che tra le misure da adottare nel campo della giustizia penale non debba mancare
una generale revisione del regime e dei termini della prescrizione dei reati che, nell’attuale sistema comportano la
vanificazione di risorse ed energie processuali e incentivano iniziative dilatorie. La revisione dovrebbe essere operata
nel rispetto della funzione di garanzia per l’indagato propria dell’istituto, e dell’esigenza di apprestare meccanismi
intesi ad assicurare la ragionevole durata dei processi.

(8) Riserva di Gaetano Quagliariello. Ritiene che la responsabilità dei magistrati debba essere non solo disciplinare ma
anche di natura civile. E’ perfettamente consapevole della peculiarità e della delicatezza della funzione giudiziaria,
delle quali è necessario tener conto. Ma se da un lato tale peculiarità comporta che alla magistratura sia assicurata
l’indipendenza e che sulle materie relative all’ordinamento giudiziario si legiferi con attenzione ed equilibrio, dall’altro
l’attribuzione di poteri e prerogative che incidono sulla vita dei cittadini fino al punto di poterli privare della libertà
impone che vi sia una corrispondenza tra livello di autonomia e livello di responsabilità. Considera necessaria una
normativa sulla responsabilità civile dei magistrati che sia conforme al dettato costituzionale e che, in presenza di atti
compiuti con dolo o colpa grave in violazione di diritti, rimuova una situazione di eterogeneità che appare come un
incomprensibile privilegio rispetto alla disciplina che riguarda altre figure professionali il cui operato incide su beni
primari per le persone.

AVVISO. Il testo riportato non riveste carattere di ufficialità.